2019 年 9月 24日，江苏省金融研究院在南京主办江苏经济与金融研究报告会第 7期，会议主题为“十三五”后期江苏省投融资创新策略与路径研究。来自江苏省社会科学院、江苏省金融研究院、省地方金融监管局（省政府金融办）的专家学者和新华社智库江苏研究中心、《中国社会科学报》、《新华日报》、中国江苏网等重要媒体的代表近 30人与会。省金融研究院院长吴先满研究员就会议主题作学术报告。院财贸研究所研究员、金融院副院长骆祖春主持会议。省地方金融监管局（省政府金融办）政策法规处副教授孙峰，省社科院财贸所助理研究员陈涵，省社科院科研处主任科员梁剑等作自由发言。现将会议主题学术报告的观点看法和政策建议作摘要综述。
　　本学术报告全面分析国家各项宏观财政金融政策，针对江苏经济发展特点、政府投资项目投融资模式及存在的困难问题，研究提出了新形势下江苏省政府投融资创新原则、目标和路径选择，通过全面数据分析和典型案例剖析，提出不同类型项目融资需求与融资渠道匹配方式，为政府和相关部门提供投融资决策参考。
　　一、“十三五”后期江苏省实现投融资创新的任务紧迫
　　 “十三五”后期，面对由于金融、企业、政府 “去杠杆 ”政策体系下的新形势，如何将政府制定的产业发展规划、项目投资决策与财政承受能力有效衔接，激发调动各类市场主体的投融资积极性，针对不同资金需求合法合规对接融资渠道、创新融资方式，积极防范化解重大风险，从而为推动高质量发展，深入推进 “两聚一高 ”新实践，加快建设 “强富美高 ”新江苏提供更有力高效的金融支持，是当前亟待研究的重大课题。
　　二、新形势、新政策下政府投融资创新的原则应突出合法合规、工作边界、效益优先与偿债有源
　　在经济发展新常态下，仍然需要地方政府在投融资方面发挥重要作用，在中央出台一系列政策规范地方政府投融资大背景下，需要地方政府坚持原则，创新投融资工具和渠道，确保 “融的来、投的好、还的上 ”。一是合法合规原则。加强地方政府对违法、违规投融资行为的处罚力度和范围，明确政府主要负责人作为政府债务第一负责人。二是工作边界原则。厘清政府与市场边界，既不能缺位，也不能越位。三是效应优先原则。政府投资项目的边际收益要大于等于边际成本，同时考虑机会成本，确保投向效应最高的项目。四是偿债有源原则。认真测算项目的现金流，合理安排财政支持的资金来源，确保能够按时、足额清偿债务。
　　三、从顶层设计入手，积极推动地方政府融资平台公司转型
　　政府融资平台公司转型发展中普遍存在如下问题：认识不够，市场化转型缺乏主动性；现代企业制度建设浮于表面；平台实体弱，缺少盈利能力；存量债务高等。为此，融资平台首先应当以全面深化改革为契机，从顶层设计入手，建立一套适应新时代发展需要、适应地方政府性债务管理要求、适应融资平台长期健康发展的体制机制和发展战略，并从职能定位、产业布局、发展转型、融资创新和资质管理等多方面，进行发展战略规划、企业组织和管理体系等的重新构建。
　　一是明确定位，理顺地方政府与平台公司关系。明确平台公司是独立运营的市场主体，逐渐剥离平台公司政府融资职能；政府成为单纯的项目决策评估者和运营监督与风险管控者，逐步剥离地方政府市场化项目运营管理职能。
　　二是转变盈利方式，从政府项目投资向市场化多元投资转型。 Pre-IPO投资，通过行业协会、证券监管机构等渠道寻找优秀拟上市企业作为投资对象。定向增发投资，可以简洁、低成本的方式获得高成长企业快速发展带来的利润。
　　三是拓宽融资渠道，从间接融资主导向多层次融资转型。从间接融资占主导逐步转向直接融资为主，如通过规范渠道募集资本金动吸纳民间资金或债券融资。推行多层次、多方位的股权融资，如加强与商业银行、保险基金、投资基金等合作。
　　四是制定细则，分类化解平台公司存量債务。对于经营性项目，平台以自身实力，按照市场化原则融资和偿还；对于无现金流的纯公益性项目，将资产和债务剥离给政府，由财政出资偿还；对于供水供气、垃圾处理等具有一定现金流的准公益性项目，现金流不足以覆盖成本的部分，财政给予平台公司必要的补贴。
　　五是融资平台转型需要盘活存量资产资源。当前，城市大融资、大建设、大发展已成为过去。即将到来的是规范化、高质量的城市建设和发展。水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息物流等基础设施网络建设仍将是未来基建投资的主要方向。针对苏北等相对落后地区，融资平台的融资和建设任务仍然十分繁重。对于苏南较为领先的地区，智能化、信息化相关的基础设施建设也需值得关注。
　　六是融资平合转型需要优化投资布局。社会主义现代化强国，就要在推动涉农、文旅、医疗养老、环境治理等关系人民福祉的产业上大有作为。融资平台公司应积极按照国家的政策导向，通过政府性项目的投资优化和产业布局，加强科学管理和市场化运营，积极探索适合自身能力和优势的产业领域，进行投资和经营。
　　四、根据地方政府融资平台类型，分类探索转型路径
　　第一类是纯政府代理融资平台公司，仅以公益性基础设施建设为主业，为政府融资是其主要职能。其可转型的方向： (1)转型为项目实施主体，该类融资平台公司不再承担项目融资的职能，成为项目实施的单位。 (2)被市级或市级以上的大平台整合收购，在平台间整合的同时可以考虑引入社会资本方进行国企混改。
　　第二类是特定政府业务融资平台公司，主营为园区建设土地整理开发、公共服务类资产的开发建设等。其可转型的方向 :(1)积极参与 PPP项目，推进自身产业板块的构建，引入社会资本，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升，继续服务城市建设。 (2)获取特许经营权的基础条件，提供相关公共服务职能，打造成为具有品牌的城市运营商，获取稳定的现金流。 (3)在主业的基础上进行了多元化拓展，通过重组兼并介入与城市发展关联度高，且自身具有一定比较优势的业务领域。
　　第三类是半市场化投融资平合公司，即已实现一定多元化运作、自身造血能力较强。其可转型的方向 :通过兼并重组成为控股平台管理企业，结合当地的资源环境，分析当地的产业优勢，整合上下游资源，形成各产业类控股公司，以独立国有企业的形式带动当地的民生进步和经济发展。
　　
　　本文执笔整理：于诚，江苏省社会科学院世界经济研究所助理研究员，江苏省金融研究院专职助理研究员