当前农户信贷供求与农村金融体制创新

　　——基于江苏的调查与分析
　　
　　包宗顺 金高峰 吕美晔
　　
　　内容提要： 我国农村金融服务长期供给不足。村镇银行、农村小额贷款公司、农村资金互助社是目前正处于发育初期的新型农村金融组织，各有发展优势，但其潜在发展风险更值得重视。在风险控制上宜采用非审慎监管方式，同时应加大财政扶持力度，避免行政干预，优先鼓励发展合作社内部的金融互助合作。
　　关键词： 农村金融 制度创新 风险控制
　　
　　与城市金融体系迅猛发展和城市居民金融服务水平快速提升相对应，长期以来，我国农村金融面临金融机构与基础设施覆盖率低、供给严重不足、竞争不充分、服务效率低等一系列问题。因此，“建立现代农村金融制度”，毫无悬念地列入了我国农村制度改革的重点目标，成为当前农村体制改革中面临突破的关键环节。
　　一、江苏农户信贷需求与供给 现状
　　本文主要借助于两项典型调查数据，考察江苏农村金融服务的现状，了解目前农户借贷的来源与用途，分析农村金融机构和组织在农户融资服务中的地位。本文分析的两个典型案例中，一个是泗洪县双沟镇的李庄村——以稻麦生产为主的典型传统农庄 [2]；另一个是江宁横溪镇——以瓜果蔬菜生产为主的高效农业生产基地 [3]。受限于篇幅，本文略去了分析的详细过程，直接归纳出分析的结论如下：
　　其一， 当前农户所有贷款用途中，“看病”、“子女上学”是农户借贷的前两大主要原因。“生产性投入”仅为农户借贷的第三位因素。从经济欠发达的李庄村的情况来看，包括盖房、婚嫁、丧葬等各项生活性借贷需求在内，生活性借贷需求占总贷款需求的 80% 以上。
　　其二， 当前农户的借贷，以“亲友”为最主要借贷来源。无论是经济欠发达、以单一粮食生产为主的李庄村，还是经济较发达、以瓜果菜等高效经济作物生产为主的横溪镇，均不例外。“农信社”是农户的第二大借贷来源。
　　其三， 经济欠发达地区农户借贷额平均规模在 12000 元左右，经济相对较发达地区农户借贷额的平均规模在 15000 元左右。无论是经济欠发达地区还是较发达地区，借贷额在 10000 元以下者均占借贷总农户数的 60% 以上。
　　其四， 经济欠发达地区农户中借高利贷者所占比例，明显高于经济较发达地区。李庄村借高利贷者占被调查农户总数的 6.6% ，而经济较发达横溪镇借高利贷者，仅占被调查农户总数的 0.3% 。
　　其五， 两个典型样本调查资料汇总结果表明，我省近年来实施的政府担保扶贫小额贴息贷款，对帮助贫困地区农户解决生产和生活方面的资金需求，发挥了显著作用。经济欠发达的李庄村被调查农户中， 33% 的农户从信用社获得贷款；江宁横溪镇仅有 10% 的被调查农户从信用社获得贷款。就信用社贷款的可获得性而言，李庄村农户远超过横溪镇农户。而且李庄村从信用社获得贷款的被调查农户中，近 80% 是通过联户担保而获得贷款的。
　　其六， 目前江苏农村中高利贷盘剥现象并不严重。亲友间的借贷通常较少付息。从经济欠发达李庄村来看，农户从高利贷者那获得贷款的利息水平，最低者仅比信用社高出 11.35% ，最高者为信用社贷款利率的 2.42 倍，高利贷平均利率水平比信用社贷款利率高出 74.73% ，远低于国家法定上限（ 400% ）水平。这无疑很大程度上也是政府发放担保扶贫小额贴息贷款的成效之一。
　　二、江苏新型农村金融组织 发育简况
　　对当前农户信贷需求与供给现状的分析表明，农村金融服务短缺、农村金融市场竞争不足的矛盾十分突出。为建立现代农村金融制度，江苏与全国一样，开展了形式多样的创新试点。目前，江苏新型农村金融组织主要有村镇银行、农村小额贷款公司和农村资金互助合作社三种类型。
　　1 、村镇银行
　　2008 年 2月 28日江苏省内首家村镇银行 ——江苏沭阳东吴村镇银行正式开业， 2008年 12月东海张农商村镇银行、金坛常农商村镇银行、宜兴阳羡村镇银行相继开业。 2009年 3月，徐州市铜山锡州村镇银行获准筹建。村镇银行主要有三个特点：一是产权明晰、多元化；二是实行简洁、灵活的公司治理模式；三是放贷对象区域集中，放贷领域面向三农。截止到 2009年 3月末，四家村镇银行中剔除 2008年底刚开业的三家因前期开办费用支出导致暂时性亏损外，沭阳东吴村镇银行实现利润 73.7万元。四家村镇银行贷款余额 2.14亿元， 2009年第一季度累计发放贷款 1.57亿元，其中投向“三农”的贷款 1.06亿元，占总贷款比例的 67.54%，对缓解“三农”贷款难的问题发挥了积极作用。
　　2 、农村小额贷款公司
　　截止 2009年 5月底，全省已挂牌开业农村小额贷款公司有 60家（苏北 21家，苏南 23家，苏中 16家），正在筹建的 21家。从运作模式大体可归纳为以下两种类型：一是以盈利为目的的小额贷款公司，占绝大多数，公司由企业法人以及自然人出资组建；另有少数非盈利机构创办的非盈利性小额贷款公司。如 2009年 3月，国际机遇（中国）有限公司在华第三家分公司——宿豫区国际机遇农村小额贷款有限公司开业，该公司吸引国际资金 2000万元，专门面向农村贫困群体发放创业贷款。农村小额贷款公司也有三大特点：一是汇集了一批实力雄厚的股东和专业化经营队伍。二是积极探索多种形式的经营模式服务三农。三是金融服务灵活、多样、快捷。至 2009年 5月末统计，我省已开业的农村小额贷款公司的资本金总额 62亿元，贷款余额 32亿元，贷款累计发放额近 70亿元，为满足当地农户、农民专业合作社和中小企业的资金需求做出贡献。
　　3 、农村资金互助合作社
　　农村资金互助合作社的试点，最先于 2006年在盐城展开。近年来徐州、连云港、淮安、扬州、南京等地也都先后启动试点工作。其运作模式大体可归纳为以下三种：一种是以生产合作社为依托，由生产合作进而发展出资金互助；一种是在外力推动下，通过复制已经成熟的资金互助组织经验而形成的，社员间经济上的联系较弱或没有生产合作社的基础。近年全省大部分新形成的资金互助组织属此类型。其资金主要来源于发起人基础股金、一般社员基础股金和社员互助金；还有一种是扶贫式的资金互助组织，目前主要集中在我省的徐州、连云港、滨海等市（县）。其资金来源仅限于在一个村的区域内吸收的社员股金，以及政府专项扶持资金、社会捐赠等。
　　从资金互助组织发起人员结构看，多数为当地农经、农业部门干部或农民专业合作经济组织负责人。以盐城市亭湖区为例，该区已有的 11家农村资金互助合作社中， 122个发起人中 90%以上是当地的农民和村组干部，以及各镇农村经营管理人员和农民专业合作经济组织成员所组成，主要负责人中 70%是农经、农业部门干部或农民专业合作经济组织负责人， 30%是本镇有一定经济实力、有较高声望、有强烈为农服务意识的人员。
　　从资金互助合作社资金构成看，社员互助金占支配地位，且增速惊人。以盐城市阜宁县为例，截止 2009年 3月份，该县 6家农村资金互助合作社吸纳资金合计 5152万元，比 1月份的 4065.97万元增加了 1086.03万元，增长了 26.71%。其中发起人基础股金 510万元，占 9.90%；一般社员基础股金（资格股） 83万元，占 1.61%；社员互助金 4559万元，占 88.49%，比 1月份的 3469.72万元增加了 1089.28万元。
　　从互助金投向结构看，农村资金互助合作社坚持以服务“三农”为宗旨，资金使用用途是解决组织成员的生活或生产性资金短缺，互助资金投放到“大三农”领域的资金占绝对多数。以盐城市为例，全市投放的 5.54亿元互助金中，投放于高效规模农业（农业机械化）的资金余额有 3.25亿元，占投放余额的 58.7%；投入于农民投资创业的资金余额有 1.77亿元，占投放余额总额的 31.9%；投放于农民生活及其他的资金余额有 0.52亿元，占投放余额总额的 9.4%。
　　从资金投放额的构成看，贷款以小额为主，大额为辅。以阜宁县试点的 6家农村资金互助合作社为例，截止 5月份，全县互助金投放 1522户，投放额 4427.59万元。其中， 3万元以下的 1011户，占 66.43%，投放金额 1608.38万元，占 36.33%； 3－ 5万元的 324户，占 21.29%，投放金额 1392.12万元，占 31.44%； 5－ 10万元的 173户，占 11.37%，投放金额 1221.1万元，占 27.58%； 10万元以上的 14户，占 0.91%，投放金额 206万元，占 4.66%。
　　从资金互助社存贷比例看，多数合作社的存贷比高于商业银行 75%的参考值，潜在挤兑压力较大。如盐城市资金互助合作社存贷比总体上控制在 75%以内，为 74.47%。但各县情况不一，全市 9个县（市）中，有 6个县（市）资金存贷比高于 75%，最高的响水县达到 87.73%。
　　三、新型农村金融组织的发展优势与潜在风险
　　江苏的各类农村新型金融组织尚处于试点起步阶段，从试点情况来看，他们既有进入门槛低、贴近用户、信息对称、管理层次少、经营决策灵活等一系列发展优势；但同时，他们又在资金实力、从业经验、市场开拓、制度建设、内部管理等方面处于劣势，存在一定的潜在风险。
　　1 、村镇银行
　　村镇银行属于农村社区小型商业银行，与一般商业银行既有共性又有区别。其共同点主要在于，按商业化原则经营、追求利润、规避风险等。其自身优势主要体现在下列方面：（ 1）村镇银行注册资本和资产规模要求较低，进入门槛相对较低。城市商业银行和农村商业银行可以利用村镇银行这一优势，快速进入广大农村市场，扩大自己的业务范围；（ 2）村镇银行市场定位集中，服务对象专一。主要针对农村分散、小额、个性化的低端市场，开展“短、频、快”的金融业务；（ 3）村镇银行扎根于农村，管理层次少，经营成本和信息收集成本低廉，便于小规模信贷的开展。能较好地满足农村金融小规模、多批次的信贷需求。
　　但村镇银行的上述优势在一定程度上也是它的劣势。村镇银行注册资本和资产规模要求较低，这虽然降低了进入门槛，但也限制了村镇银行开展大额、高利润的金融服务；同时，由于规模小其在应对市场金融风险、坏账风险以及操作风险时就显得相对薄弱；市场定位集中，服务对象专一也限制了它的业务范围；村镇银行虽然在单次小额信贷成本方面低于一般商业银行，总体运营成本并不低廉，很难达到一般商业银行的盈利水平；村镇银行内控和安防能力较弱，应对农村市场错综复杂社会治安形势能力尚欠缺；在农业政策性保险市场发育不足情况下，村镇银行在利益的驱使下，极易逐渐偏离服务 “三农 ”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位。
　　2 、农村小额贷款公司
　　农村小额贷款公司是依照公司法成立的非银行金融机构。其目的在于鼓励一些有实力的自然人和法人企业参与拓展农村信贷市场，尽可能满足“三农”发展资金需求。农村小额贷款公司的经营优势具体表现在下列方面：（ 1）与村镇银行相比，进入门槛较低，业务专一性强；（ 2）与农村资金互助合作社相比，它有明确的法律地位，从事的业务受法律保护；（ 3）与农村资金互助合作社相比，它股权结构明确，产权清晰，利润分配机制可行。
　　农村小额贷款公司的劣势主要体现在下列几方面： 1）资金来源不足，可持续发展面临制约。截止到 2009年 3月末，全省 32家小额贷款公司只有常熟信德小额贷款公司、高淳县隆兴农村小额贷款公司等四家向国家开发银行和其他农村金融机构融入资金 8100万元。 32家小额贷款公司贷款余额占其实收资本金的 58.43%，部分小额贷款公司即将面临无钱可贷的局面。这已成为小额贷款公司未来发展面临的主要瓶颈之一。 2）征信缺位风险难控。由于小额贷款公司争取的多是一些银行不愿做的客户，通过信用担保、房产再抵押等创新的方式进行交易，潜在的坏账风险要高得多。加之征信体系的缺位，小额贷款公司在规避风险上自身也有着“先天不足”，由于不属于金融机构，还未加入人民银行企业征信系统，小额贷款公司无法获得申请贷款的企业以往的诚信记录，加大了公司风险控制的难度。 3）业务创新受政策条件制约。小额贷款公司为拓展市场力图在业务创新方面做积极尝试，但在办理业务中仍面临以下问题：一是小额贷款公司在办理抵押物抵押登记时需要做二次公证、手续麻烦、延误时间降低效率。二是小额贷款公司的本金和利息的回收受到基本结算账户的制约，对其客户的贷款项目派生的存款，以及同城票据交换等条件尚未解决，也制约其业务发展与创新。三是受跨区和超限业务额度的限制，也制约着小额贷款公司的发展。
　　3 、农村资金互助合作社
　　农村资金互助社作为最贴近农户生产、生活的新型农村金融组织，被广大农民称为农民自己的银行，且具有许多天然优势。（ 1）信息对称优势。农村资金互助社以血缘、地缘、业务缘为纽带，扎根农村，服务农民，服务对象固定，人际关系紧密，完全了解使用资金农户的信用状况和资金用途，能有效防范因信息不对称而形成的资金风险；（ 2）交易手续简便优势。以借款程序为例，一般互助社只需要五道手续：书面申请——受理研究——签订合同——立据担保——放款。基本上做到：小额随到随借，大额 1天内完成，这与农村信用社贷款需要办理十几道手续和较长的审核时间相比优势明显；（ 3）交易成本低优势。小农的信用需求具有额度小、收益低，周期长、风险大的特征，农村资金互助合作社具有“草根性”特征，社员之间知根知底，可以大大降低交易成本，而且融资利率一般低于同档次农村信用社贷款利率，从而减少了社员的融资成本。
　　但毋庸置疑，农村资金互助合作组织的经营劣势也十分明显：一是管理水平低。目前农村资金互助社的管理人员中，虽然多数曾有过从事农村金融工作的经历，但其管理模式大多是模仿信用社，尚未形成一套自己的成熟管理模式，工作人员素质明显偏低；二是融资能力差。当前，我省农村资金互助社吸纳资金主要来源于社员交纳的股金和互助金，许多社员加入农村资金互助社主要目的就是为了“以小钱换大钱”。这就产生了资金进少出多，风险能力防御差。在向其他银行业金融机构融入资金方面，目前仍缺少相应的政策支持，实际操作困难。
　　与其他新型农村金融组织相比，农村资金互助社潜在的经营风险更大，风险主要来自下列方面：（ 1）法律风险。至少目前在国家法律层面，农村资金互助组织的法律地位尚不具体明确。（ 2）监管风险。对于资金互助社的监管，金融监管部门的态度可以概括为不牵头、不主导、不登记、不管理。事实上目前缺少制度化的监管体系和监管部门。（ 3）发展风险。主要发展规模失控的风险。一是发展速度过快。少数地方政府在传统金融无法满足当地资金需求的困境下，寄望于农村资金互助组织，盲目扩张资金互助组织的试点范围，增大了监管的压力；另一方面，资金互助社规模扩张过快。有些资金互助社在自身积累不足、管理经验缺乏的情况下，就准备跳出股东和社员的圈子拉存款。有的甚至没有实行社员制，未按规定入股、入社。更有甚者公开张贴各档次的存款利率，容许社员存入活期互助金、定活两便互助金。还有的要做 “全能银行 ”。（ 4）经营方向偏离风险。农村资金互助组织是建立在合作原则的基础上的，强调“民办、民管、民受益、民担风险”。但许多新建的农村资金互助合作组织的运作模式，从一开始即偏离了合作原则和设立的宗旨。缺少有效的民主管理和监督，农村资金互助社的资金由发起人股金、社员入社股金及社员互助金三部分组成，有的农村资金互助合作社对于互助金部分按同期同档银行利率支付利息，仅在基础股金中分红，而社员入社股金往往只是象征性的（低的入股 10元，高的入股 100元），合作社盈余绝大多数为发起人拥有。农村资金互助组织有偏离经营方向，成为少数人谋利工具的风险。
　　四、促进新型农村金融组织健康发展的思路与对策
　　加快农村金融改革，建立现代农村金融制度，是党的十七届三中全会提出的我国农村发展战略目标之一，也是优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障的重要内容。本文在对江苏新型农村金融组织试点的现状、特点、发展优势和潜在风险详细分析的基础上，就如何促进江苏新型农村金融组织发展，提几点思路和对策。
　　1 、积极鼓励和优先发展农民金融合作
　　同属小农经济社会的台湾、日本和韩国农村和农业发展经验表明，金融合作是农民合作的生命线，没有金融合作的支撑，农民其他的产供销等合作将难以维系。上述国家和地区的农民合作社都设有信用部，而信用部盈利的 60%以上用于农村合作事业的发展，是合作社从事农业科研、新技术引进和推广的主要财源，是合作社为农民提供农业产前、产中、产后服务的经济基础，是农民劳动合作、生产合作、消费合作、营销等合作和内部结算的平台。可以说，金融合作，是传统“小农”成为有组织的“现代小农”的核心要素。
　　笔者之所以首先强调要积极鼓励和优先发展农民金融合作，还来自于 2004年前后台湾金融改革思路的启示。如下图所示， 2004年前的台湾农村金融市场竞争激烈，除中国农民银行、土地银行、合作金库银行外，许多商业银行也从事农业贷款，农渔会信用部在与各类银行的竞争中处于弱势地位，经营业绩不佳。据金融改革前的统计，全台湾农渔会信用社平均逾期贷款比率高达 21%，成为台湾金融安全的隐患。
　　陈水扁最初主导的农渔会信用部改革方案，是由商业银行对大多数运营状况不佳的农渔会信用部实施兼并，少数运行良好的农渔会信用部改组为银行。但此方案遭致农渔会极力抵制和抗争后， 2004年新的金融改革方案改为将农民金融合作事业作为弱质产业，实施保护性发展：设立“全国农业金库”全权负责对农渔会信用部的行业管理和资金融通，限制城市商业银行对农村金融市场的竞争，农村金融市场形态演变为极有利于农渔会信用部发展的：“全国农业金库——农渔会信用部——农民”垂直系统。
　　当前，我国的农村金融市场发育滞后，金融服务市场覆盖率低、竞争不足，正是发展农民金融合作的大好时机。机不可失，时不我待。政府应明确态度，积极鼓励和优先推动农民自己的金融合作事业发展。
　　2 、努力改善农村金融组织创新发展环境
　　当前全省各地村镇银行、小额贷款公司、农民资金互助组织等各类农村金融组织如雨后春笋般地诞生和发展起来，农村金融体制创新出现喜人局面。原有落后而垄断的农村金融市场被冲破，市场化程度极低农村金融市场被激活。尤其是在盐城试点已有三年的农民资金互助组织，基层干部有积极性，农民群众欢迎，近年来随着金融政策环境的日益宽松，发展势头更猛。扬州、泰州、南通、淮阴、南京等地相关部门，也对农民资金互助组织的发展，持欢迎和肯定态度，或已有试点，或正积极准备开展试点工作。目前关键问题是要进一步明确其法律地位。 2010年初实施的《江苏省农民专业合作社条例》虽明确“农民专业合作社为满足成员生产、生活资金需求，可以在本社内部组织成员开展资金互助”，但农民资金互助组织到底由谁审批？由谁承担主要监管责任？等等，这些问题都亟需省委省政府统筹谋划，尽快明确和落实！
　　3 、采用非审慎监管方式控制市场风险
　　世界各国通常采用审慎性监管方式，从资本充足率、风险管理、内部控制、纠正措施等方面，防范和控制各金融机构的经营风险。自 2008年源于西方发达国家的金融海啸席卷全球后，着力加强以宏观审慎监管为重要内容的金融监管改革，成为各主要经济体和国际组织关注的重点。但对农村小额信贷、小额贷款公司，国际上通常采用非审慎监管方式。控制农村金融市场风险的可行途径包括下列几条：（ 1）控制农村资金互助组织规模，原则上以行政村或农民专业合作社为单位设立农民资金互助组织，将资金互助活动范围限定在行政村或农民专业合作社范围之内；（ 2）严厉控制住农村资金互助组织、小额贷款公司，不允许吸收社会存款；（ 3）限定各类新型农村金融组织经营范围，不允许涉猎高风险领域；（ 4）所有新型农村金融组织必须在银行（或农村信用社）开户，通过银行（农村信用社）盯紧资本金和互助金，并设置较高门槛监督资金的流入和流出；（ 5）由开户银行以批发资金的方式支持农村资金互助组织和小额贷款公司放贷业务，充分发挥其金融支持和风险监管的双重职能。
　　4 、加强政策法规宣传和从业人员业务培训
　　笔者在某农民资金互助合作社访谈时发现，该合作社理事长竟然对农民专业合作社可分配盈余的 60%按交易量分配的法律规定全然不知。因此，在现阶段各类新型农村金融组织发展试点工作中，首先要利用电视、网络、报纸等媒体加大对三类农村金融组织的宣传力度，对三类农村金融组织的合法地位给予明确，打消广大农户和农村中小企业的疑虑；其次，要加大宣传三类农村金融组织的主要业务内容、范围和领域，使广大农村居民知晓三类农村金融组织的具体职能，这能有效避免不法分子从事金融欺诈活动；第三，在三类农村金融组织成立时，内部要统一规范操作流程和服务流程，对外要统一形象标示，这有利于广大农村居民从视觉感官上辨析三类金融组织，有利于三类金融组织树立品牌形象。与此同时，坚决打击未经审批、注册的各类非法组织，维护农村金融市场的稳定发展。
　　5 、积极稳步推进避免拔苗助长和行政干预
　　江苏提出的农村金融改革发展目标之一，是用三年时间初步实现村镇银行和小额贷款公司对全省乡镇的全覆盖，农民资金互助组织的发展逐步走上规范化道路。各地各相关部门在为实现这一目标而努力的同时，也必须清醒认识到一点：农村金融组织的发展也会因地区经济发展水平、民间资本实力和地区信贷需求的不同，存在明显的地区差异。因此，各地应本着实事求是的态度，根据各地区的社会经济基础条件，因地制宜、因势利导地促进新型农村金融组织的发展，成熟一个，发展一个。既不要对各地下达指令性数目指标，也不要采取一刀切的方法在全省范围内齐头并进。同时，值得强调的是，在推进农村新型金融组织发展过程中，一定要认真吸取上个世纪九十年代发展农村合作基金会的经验和教训，尤其是要严禁各级政府官员以打招呼、批条子、下指令的方式，直接插手农村金融机构的信贷业务，为托请企业提供贷款。
　　6 、加大财税政策扶持力度
　　目前，应在财政、税收等政策上给予优惠，建立扶持新型农村金融发展的长效机制。通过合理运用财政杠杆，引导和带动更多的社会资金投向农村。当前，一是在税收方面适当予以优惠，新型农村金融组织所得税和营业税的征收标准应低于其它金融机构。 农民资金互助合作社作为非赢利性组织，应采取更优惠的财税政策 。二是构建农村金融组织风险担保与损失的财政补偿机制，发挥财政对新型农村金融组织信贷投放的杠杆作用。政府进行财政补贴，分担风险，可以带动新型农村金融组织对弱势领域、弱势地区的信贷支持，有效补充市场对弱势领域资源配置的缺失。同时，建议在政策层面上积极推动不同金融组织间的分工合作，进一步明确和强化县域内各金融机构为“三农”服务的义务，要求其以参股、提供批发性贷款和再贷款等方式支持农村金融机构，使新型农村金融组织成为贷款零售商。对政府的财政支农资金，也要尝试通过新型农村金融组织来运作，这样既可以提高资金使用效率，杜绝寻租腐败现象，也可以有效解决新型农村金融组织资金不足的问题。
　　————————————————————
　　参考文献：
　　1. 罗国强：“外资银行审慎监管评析”，《财经科学》 2007年第 03期。
　　2. 宋焱：“宏观审慎监管：挑战央行传统角色”，《金融时报》 2009年 9月 8日。
　　
　　（作者简介：包宗顺， 1956年生，现为江苏省社科院农村发展所所长、研究员、博导 zsbao@hotmail.com；金高峰， 1971生、吕美晔 1980年生，江苏省社科院农村发展所助理研究员）