苏南城乡一体化发展：现状、制约与对策

　　包宗顺
　　
　　摘要： 作者通过深入的专题调研后认为， 作为我国沿海经济发达地区， 苏南近几年来在全面推进城乡经济社会一体化发展方面做了大量的工作，取得了较为显著的成效。但实践中也突显出 资金“瓶颈”、周转用地指标难落实、区域农业发展重新定位、农村产权确认和流转及保护等， 一系列矛盾和制约因素亟需化解和取得突破。为此，作者提出了相应的对策思路。
　　关键词： 苏南 城乡一体化 制约因素 对策
　　
　　目前，苏南地区已进入工业化后期，正处于经济转型升级、城市化迅速推进的关键阶段。为能全面准确把握该地区城乡经济社会一体化发展进程，及时总结经验、发现问题、研究应对策略，笔者于今年 6月上、中旬赴苏州、无锡、常州及其所属部分县市进行了专题调研。
　　一、苏锡常地区推进城乡经济社会一体化发展现状及成效
　　党的十七届三中全会以来，苏锡常三市紧紧围绕中央和省关于加快推进城乡经济社会发展一体化的总体目标，按照城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会保障一体化的改革思路，在开展先导试点的基础上，全面推进城乡经济社会一体化发展。各地在改革思路上注重“三农”与“三化”互动并进，在改革导向上突出富民优先，在工作措施上加强政策制度研究，在发展实践上加大创新力度。推进城乡一体化建设各方面工作都取得了许多实实在在的成效。
　　1 、构建城乡一体的空间布局
　　苏州在全省最早探索城乡规划的一体化。新世纪初，苏州就利用城市发展总体规划修编之机，彻底打破城乡地域分割，率先实现市域规划全覆盖，奠定了城乡一体化发展的基础。 2006-2009年间，全市累计投入新农村建设资金达 200多亿元，新建扩建农民集中居住点 900余个，农村社区服务中心 1013个。目前已有 33%的农户迁入规划集中居住区。无锡近年来以镇村布局优化为重点，推进区划、规划合一，着力优化镇村规划、完善村庄规划和都市农业园区规划。现已完成所有规划行政村的村庄规划编制工作，所有规划保留居民点的建设整治规划或平面布局规划编制工作，完成全市都市农业园区布局规划编制工作。常州近年来完善了由一个特大城市、两个中等城市、 7个重点中心镇和若干一般镇组成的四级城镇体系，基本完成了 21个镇的新一轮总体规划修编、 500个近期建设需求量较大村庄居民点建设规划、 1100多个一般规划保留居民点的平面布局规划。下一步各市均在着手推进各类规划的全面有机融合与对接。
　　2 、形成城乡融合的产业布局
　　苏州坚持以新型工业化推动农村产业发展，以城市化提升农村建设新形态，以经济国际化塑造农村发展新理念，努力实现城乡之间公共资源优化配置、生产要素自由流动、空间形态合理布局。目前全市已有 75%的农村工业企业进入工业园， 56%的承包耕地实现了规模经营。全市正在加快建设 14个万亩以上现代化农业示范区、 64个千亩以上示范园区，并已建成高效农业 163.2万亩，设施农业 31.7万亩，生态观光农业基地 150多个。
　　无锡以做优农业、做强工业、做大三产为目标，全力推进产业结构转型升级，促进城乡产业布局融合。一是大力推进现代高效农业建设。目前全市农业规模化经营面积比重达到 72.2%，亩均效益 2000元以上的高效农业面积比重已超过 50%。二是注重工业集聚效应。在加快推进原有乡镇工业向工业园区集中的同时，要求农村新办企业一律进工业园区。目前全市开发园区和工业集中区产值占全市乡镇工业总产值的比重，已由 2004年的 54.6%，提高到 83.3%。三是注重三产的提升。重点发展现代物流、金融、商务和科技服务等性服务业，高标准规划建设了一批服务外包集聚区和商贸物流产业集聚园区，农村第三产业得到大力发展。
　　常州以培育和壮大主导和支柱产业为突破口，形成互为支撑、互动发展的城乡产业结构。通过积极推进“一镇一业”，形成邹区灯具、横林地板、孟河汽配等二十多个以镇为主的特色产业集群，建设了一批重点工业园区。
　　3 、完善城乡基础设施统筹对接
　　自本世纪初开始，苏锡常各市便将为农村办实事列入每年政府的重点计划，以着力解决交通、水电气供应、环保基础设施为重点，统一布局，统一建设，力求形成“无缝对接”、城乡一体的基础设施网络。仅以无锡市为例：近几年来该市通过对市属农村公共班线实行彻底的公交化改造，城乡公交线路、票价、场站统筹对接，已初步构建同城同标准同待遇的城乡公交一体化格局，并大幅度降低农村公交票价水平。如空调车统一票价为： 28公里内 2元， 28公里以上 4元。该市天然气管道也已基本覆盖全市所属 33个乡镇，所有乡镇开发区、居民集中区全部配套使用上天然气。 2008年该市便实现了城区、乡镇污水厂、污水主管网基本全覆盖。 2009年起该市全面部署控源截污工作，计划通过三年时间，按照设施到位、养护到位、管理到位的目标要求，全面梳理整治、达标，控制全市所有污水源。截止 2009年底，无锡及其所属江阴和宜兴，城市污水集中处理率已达到 89.72%，乡镇生活污水集中处理率全部达到 70%以上。
　　4 、推进城乡基本公共服务均等化
　　近年来，苏锡常各市特别注重按照城乡统筹发展的要求，合理配置城乡公共资源，统筹城乡服务管理，加快建立城乡一体的教育、卫生、文化、社会治安等资源的共享机制促进城乡公共事业均等化发展。仅以苏州近年来的做法为例，一是教育经费、优质师资向农村倾斜。苏州采取一系列举措，力促城乡教育均衡发展，初步形成了与片区规划相适应的教育布局，建立了中小学校经费保障机制，促进城乡教学设施和生均公用经费趋于均衡，实施了城乡学校骨干教师交流制度，促进城乡师资力量趋于均衡。二是先进技术、医务人才向农村流动。推动城区大医院与乡镇医疗机构的挂钩合作，将农村急需的重点专科力量向中心城镇延伸。推动医疗卫生人才到基层服务，在乡镇基层医疗卫生机构营造“用得上、靠得住、留得下”的人才环境。推动乡镇医疗机构向社区卫生服务中心转型，积极实施社区就诊药品政府补贴政策制度，充分发挥社区卫生服务在提升农村医疗水平方面的作用。三是广电设施、文化功能向农村延伸。积极构建“文化下乡”的有效载体，以数字电视整转为契机，率先实现了城乡有线数字电视村村通。全面实施乡镇文化设施“五个一工程”和社区体育“三个一工程”。同时，实施“文化信息资源共享工程”，利用党员远程教育终端，建立覆盖全市各村、与各类文化机构联网的信息化网络。四是社区公共服务中心建设向农村看齐。近几年，苏州坚持公共服务的设施建设与产品供给并重，以农村新型社区为重点，加紧构筑以社区（村）公共服务中心为主要载体的城乡公共服务平台。在建设标准上，城乡基本统一；在基本功能上，农村全于城镇；在建设资金上，财政普遍贴补。 2009年，全市已经有 80%的村建成了集行政办事、商贸超市、社区卫生、警务治安、文化娱乐、体育健身、党员活动等多种功能于一身的农村社区服务中心，使其成为广大农民享受基本公共服务的重要载体，参与政治经济文化活动的重要场所，接受社区教育和加强人际交流的重要阵地。
　　5 、建设城乡一体公共就业服务平台
　　苏南各市从完善促进就业政策体系、健全公共就业服务平台、加大就业援助力度、强化职业技能培训、优化城乡就业环境等，全方位推进城乡一体化公共就业服务体系的建设。苏州按照“坚持同一政策、落实同一待遇、构建同一平台、提供同一服务”的总体要求，让城乡居民享有同样的就业机会。 2009年全市农村劳动力的非农就业率已经达到 85%。无锡在全市所有的街道和乡镇、居委会和行政村全部建立了劳动保障所（站），全部建立了专兼职劳动保障协理员队伍。自 2008年起，该市即对全市城镇单位劳动者，不分户籍性质，不分本地外地，实行统一的失业保险制度，初步形成了城乡一体的就业和失业保障机制。常州市在 2006-2009年间累计投入资金 9.11亿元用于城乡就业再就业各类补贴。全市 56个街道 、 和乡镇、 198个社区（村）全部建立劳动保障工作平台，做到机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”，并制定出台一系列维护农民工权益、改善就业环境的政策和措施，加大劳动监察力度，规范企业用工行为，营造城乡居民平等就业环境。
　　6 、实现城乡社会保障制度逐步接轨
　　各市坚定地推进城乡统筹基本方针，随着地方经济社会的持续发展和公共财政投入的不断增加，资金投向重点向农村倾斜。目前已基本上形成了城乡一体的养老、医疗保障体系，从根本上实现了农民老有所养的问题。有些项目的城乡社会保障水平已实行城乡并轨。如企业职工养老保险，农村乡镇企业已全部纳入城保体系。苏州农村劳动力参保率达 98.5%，其中二、三产业和失地劳力参加城保比例分别达到 68.7%和 82.1%。截止 2009年底，无锡市农民工参加城镇职工基本养老保险人数 80.36万人，农村在岗职工参保率接近 100%。再如居民最低收入保障标准，昆山城乡居民标准一致，同为 450元，吴江、吴中区、相城区城乡同为 420元，锡山区、惠山区、滨湖区城乡同为 380元，江阴城乡同为 350元。另有些项目城乡筹资标准已相当接近。如无锡市 2009年新农合人均筹资水平已达 306元。今年苏州市城镇居民医疗保险平均筹资水平 500元 /人，农村新型合作医疗平均筹资水平也已由上年的 314元提高到 400元 /人。昆山、吴中区、工业园区、高新区基本实现农民持医保卡就诊看病。
　　二、目前有待突破的主要制约因素
　　苏锡常地区是我国沿海经济最为发达的地区之一，也是推进城乡一体化发展条件最成熟的地区之一。近几年来，各地在统筹城乡发展、促进城乡经济社会一体化发展方面做了大量的工作，取得了显著成效。但推进城乡一体化发展毕竟是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就。目前已显现出来一系列矛盾和问题亟需化解，有待从体制机制方面取得突破。
　　1 、资金“瓶颈”问题
　　推进城乡经济社会一体化发展，需要地方财力和农村金融服务体系的强力支撑。苏州改革先导区试点开发贷款是由市政府担保的，而非先导区起动资金获得很难。有不少人认为，当前苏南农村金融服务整体环境还不如上世纪 80、 90年代，（贷款）“难”、（手续）“烦”、（财务成本）“贵”是人们对当前农村金融服务状况的高度概括。就目前而言，一方面试点单位农民集中居住建设资金平衡仍有问题，整理出来的三产用地出让收益，少则每亩 100万元以上，多则要达到 200万以上，资金才能平衡。另一方面，即使试点先导区整理出来的非农建设用地能拍卖到 100万元以上，但农民集中居住全面推开后，面上整理出的土地都去做三产用地可行吗？届时还能拍卖到那么高的价格吗？因此，一些基层干部认为，农村居民集中居住的整体推进难度较大，具体要做成什么样？靠谁做？怎样做？已不仅仅是资金平衡，发展的问题很多。
　　2 、集中居住周转用地指标问题
　　推进农村居民的集中居住，是各地推进城乡一体化建设的重要抓手。但宅基地置换与集中居住，通常需要一定比例的周转用地——先建设好安置房——再置换、拆迁和平整土地，实行增减挂钩和占补平衡。基层政府认为，推进农村居民集中居住，至少需要有 30%的周转用地，最好有 50%周转用地，其中 20%先用于商业开发，为集中居住提供资金支撑。但国土部门坚持要求——先验收新增加（整理出来）的农用地面积，然后才能相应补充建设用地。这显然不符合运作逻辑，国土部门主要怕基层政府占后不补，从而给实际操作带来极大的困难。目前苏州的周转用地指标已经省里统筹解决，无锡、常州在周转用地指标方面，同样期望获得省里大力支持。
　　3 、新农村建设规划对接问题
　　推进城乡一体化发展的另一重要抓手，是城乡发展规划一体化。但最新制定的城乡建设规划与前不久制定的新农村建设规划产生不小的冲突。以苏南某县级市为例：该市 2006年花很大力气、请正规规划部门制定了一部高水平新农村建设规划，该规划根据农村居民生产、生活半径方便等多项因素，综合考虑确定全市共设 80个农村居民点，并经市委政府正式批准实施。但该规划却与当前城乡一体化发展规划要求产生明显冲突， 并 新规划要求重新缩编农村居住点。这正应了那句“规划不如变化快”的老话。
　　4 、农业的重新定位问题
　　此外，发达地区的农业究竟如何定位？也是苏南基层农村工作部门同志常提及的问题。是稳定家庭联产承包？还是大规模集中经营？推进大规模的土地流转，集中的土地如何经营？现在的问题是，一方面农业招商难；另一方面即便能引进工商资本，又存在内行者资金不足，资金充足者对农业外行。还有，现在大力推进观光旅游农业有没后顾之忧？当地农民进城没法种地了，承包给外来农民经营对当地农民收入有何影响？苏州提出生态、高效农业到底怎么运作？怎么与现行家庭经营体制接轨？等等。基层农村工作同志面临一大堆需要破解的现实问题。
　　5 、农村产权确认、流动与权益保护问题
　　当前城乡二元经济结构的一个重要特征，是城乡居民不动产产权的明晰度和市场化程度有巨大的差别。城市居民的不动产主要是住房，土地证和房产证齐备，产权流转方便，交易顺畅。而农村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权不明晰，更无法自由流转。另一方面，虽然苏南大多数地区的农村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动。在当前打破行政界线、大规模推进集中居住的背景下，农村产权的不明晰和不可流动，将使农村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战。目前已出现的情况是，有的社区股份合作社仅以 2、 3%的年息作为分红，还有的社区股份合作社已解体。
　　6 、集中居住区配套基础设施高收费问题
　　在推进农村居民集中居住过程中，基层地方政府遇到的一个烦心事，是新建集中居住区基础设施建设配套费收费标准太高。以电力为例：过去农民散居建房，每户仅需交纳电力设施配套费 2000元，而现在的集中居住小区则按建筑面积收费，每平方米收取电力设施配套费 230元，若以每个农户平均住房面积 200平方米计算，每户平均交纳的电力设施配套费高达 46000元，是过去农民散居建房交纳费用的 23倍。如此高的收费标准，十分不合理。由于居民集中居住的规模效益，平均每户的电力设施配套成本应该比农户散居建房低，何以收费标准却反而如此的高？虽说电力设施配套费用是由乡镇政府统一支付，但收费标准太高，乡镇财力不堪负荷。
　　7 、村集体非农建设留用地指标落实问题
　　一些地方基层干部感到很无奈：“农民为城市化、工业化作出了巨大贡献，现在还在继续做贡献”。在农村集体土地征用过程中，许多村集体通过村民集中居住而整理出来的非农建设留用地指标，要么被县市、乡镇占用；要么因留用地指标不能落实到具体地块而无法开发利用。部分地区村集体非农建设留用地指标被占用或不能落实开发地块，不仅严重挫伤村组干部的工作积极性，也制约了村组集体经济的发展，不利于农村基层的稳定。
　　8 、基层主观能动性发挥问题
　　当前促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力，如何发挥基层的主观能动性？一方面，现在苏南地区集中一户居住的基础设施建设配套费 10多万，拆迁补贴更是一个庞大的数目，完全依靠政府难度大。另一方面，现在村集体经济组织承担了大量的社会职能，农村的许多社会事业建设靠村委会。但现行的政府财政补贴，除了直补给农民，就是扶持专业合作经济组织，而其他方面，如农村基层公共服务和社会管理方面的财政补贴则很少。
　　三、几点政策建议
　　1 、加强对基层城乡一体化发展的宏观指导
　　推进城乡一体化发展，是自中央到地方政府、社会各界共同的目标和重任，不是哪级政府的要求，或哪个部门的事。现阶段社会认识上存在很大偏差，一种倾向认为，城乡一体化是农口部门的事，甚至于简单化于宅基地置换和农村居民集中居住。另有一种倾向则过于强调“条件论”，认为城乡一体化必须要有雄厚财力做支撑，是发达地区的事。针对社会上对城乡一体化发展认识的偏差，建议省政府尽快研制出台政策文件，从概念、内含、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加强江苏推进城乡一体化发展的宏观指导。包括不同经济发展水平地区的分类指导：哪些先“一体化”，哪些后“一体化”。一切应从现实出发，因地制宜，科学规划，量力而行，逐步推进，力求实效。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城乡一体化发展路径和模式。当前既要防止好大喜功、不切实际的盲目冒进，又要纠正工作中观望、等待和不思进取的态度，扎扎实实推进我省城乡经济社会一体化发展，形成有梯次的多元化格局。
　　2 、推进以确权颁证为核心的农村产权制度配套改革
　　当前我国，特别是沿海经济发达地区，正处于农村城市化的快速推进期，在这社会结构的大变动时期，明晰农村产权显得极为重要。这不仅是一项惠民工程，关系到广大农民的长远利益，通过确权、颁证，赋予了农民的财产所有权，使其可以根据自己的意愿去流转、继承。农村产权明晰，也是保证农村社会得以长治久安的一项重大基础性工程。当前需要明晰的农村产权包括：土地承包经营权（落实到地块）、农村房屋产权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村社区合作经济组织股权等。所有这些农村产权，都应通过深入细致工作，逐一明晰，并实施确权和颁证。常州市已出台一系列政府文件，并实质性地推进集体建设用地使用权市场化工作，全市已累计发放集体建设用地使用权证书 261586本，发证率 96.27%；宅基地使用权证书 756551本，发证率 95.35%。农村产权的确权和颁证是一项十分繁杂的工作，成都的改革经验表明，成功的关键，一是要广泛发动群众。让广大农民认识到事关农民的长远利益，农民就会很配合。二是要充分发扬民主，让农民自己做主，很多看起来很棘手的问题，经过村民议事会和德高望重的老人出面协调，问题便可迎刃而解。
　　3 、加快建立农村产权流转市场和担保体系
　　明晰农村产权是一项重要的基础性工作，但最终目的是为了让农民拥有的资产资本化，能够在产权有序流动中增加资本收益，让市场在农村资产的合理配置方面发挥基础性作用。因此，使农村产权能够有序流转，是农村产权制度改革主要目标，是实现农村资产资本化的核心环节。建立农村产权交易市场和农村产权交易担保体系，则是实现农村产权有序流转的载体，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化服务。农村产权交易所应树立并贯彻为广大农村服务的宗旨，不以盈利为目的，对产权转让方的农户不收取交易服务费用，对产权受让方只收取交易服务成本费用，对农村产权的流转实行政策性扶持。
　　通过明晰产权和农村产权流转市场的建立，还将能使时下许多村集体的非农建设留用地指标，免遭县市、乡镇的平调和占用，留用地指标不能落实地块而无法使用的矛盾也将被有效化解。
　　借助于农村产权流转市场，农村社区合作经济组织股权应逐步放开流转，以适应农村城市化、农民市民化的潮流，满足农村居民跨区域迁移的需求。使得农村社区合作经济组织股权不仅可以分红，也可以继承、转让、变现。具备了流动性的股权不仅有利于持股社员，同时也分散了合作经济组织的经营风险，增加了社会对农村社区合作经济组织的关注程度，形成有效的社会监督，促使 其 社区合作经济组织经营者努力提高经营和管理水平。
　　4 、针对城乡一体化过程中用地指标问题开展专项研究
　　推进城乡经济社会一体化发展过程中，建设用地始终是现实中涉及到方方面面的一个最为突出的问题。过去的农村道路多半是机耕路，不需占用土地指标，现在变成了水泥路、柏油路，就需要占用土地指标，还有村村通工程的公交回场、村民健身广场等，都需占地。据常州国土管理部门的统计， 2009年度此类用地宗数和面积，分别占违法用地总量的 11.5%和 32.1%。据督察卫片资料，农村道路及公交回车场等基础设施占用基本农田 1030亩，占督察卫片中占用基本农田总数的 63.3%。许多交通部门和乡镇都收到国土部门的整改和处罚通知单，压力很大。基层干部反映，乡镇的其他基础设施建设也需占用土地指标，而每年分给乡镇的用地指标很少。建议对城乡一体化过程中用地问题进行专项研究，作出专门规定。
　　此外，各地在万顷良田建设实施过程中，由于村镇集中居住难以一步到位，根据省有关规定，没有全部到位就不能进行土地指标转换。这给实际操作增加了很大的难度。建议参照浙江的做法，采取更加灵活的政策，只要达到一定比例就可以进行土地指标转换。在农村集中居住区建设中，有关部手续繁琐、收费太高，也村镇难以接受，建议省里能出台政策，对相关建设费用予以减免或优惠。
　　5 、着力缩小城乡居民收入和社会保障 水平的差距
　　就苏锡常地区而言，城乡差距最主要体现在居民的收入水平和社会保障水平上。目前一些地区农村居民集中居住的比率已相当高，如昆山市为 47.3%，吴江市 39.7%，吴中区农村集中居住比率高达 61.4%（详见附图 2）。集中居住农户的生活方式和生活成本以与城市居民大体相同。但两者的收入差距和社会保障水平却存在巨大的差距。
　　一方面，以 2009年苏锡常地区居民收入水平比较，苏州、无锡、常州三市城乡居民收入差距分别为 2.03倍、 2.02倍和 2.12倍，县级市城乡居民收入差距最小的昆山为 1.76倍，最高的张家港 2.12倍。最令人担忧的是每年城市居民收入增长率仍然持续高于农村居民，城乡居民收入差距仍呈不断扩大趋势（详见附表 1）。
　　另一方面，城乡居民社会保障水平存在巨大的差距。以无锡市所属县市养老保险为例，城镇职工的退休养老金平均都在 1400元 /月以上，而失地农民养老金——包括新农保和失地保养老金二者合计，也不足 400元。城乡养老金之比为 3.65— 3.81倍，差距比城乡居民收入差距要大很多。（详见附表 3）。由于苏锡常地区乡镇企业职工已基本纳入城保范围，因此重点关注的困难群体是农村中的 40、 50人员和失地农民。城乡居民的医疗保障水平也同样存在巨大的差距。例如：苏州市 2008年在岗职工平均工资 36090元，按个人 2%、单位 12%的医疗保险筹资水平计算为人均 5053元，是新农合人均筹资水平的十几倍。
　　着力缩小城乡居民收入差距和社会保障水平，具体努力方向包括：一是大力发展地方经济增加农民收入；二是维护和保障农民合法权益，清理和取消针对农民进城就业的不合理规定和收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，改善进城农民的就业环境，保障进城就业农民的各项权益，切实解决好当前比较突出的拖欠工资、劳动条件恶劣等问题；三是依法维护农民的土地等财产权益，不与农民争利；四是进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对“三农”支持力度。
　　6 、建立和实施耕地保护基金制度
　　成都市在统筹城乡改革中创建了一项非常好的制度：设立“耕地保护基金”。在土地承包权确权颁证的基础上，农户与政府签订《耕保合同》，在保证耕地不被破坏、不抛荒、不用于非农业用途的前提下，按照基本农田每年 400元 /亩、一般耕地每年 300元 /亩的标准，由政府向农民发放耕地保护补贴。耕保基金的 90%用于农民养老保险， 10%用于农业保险和耕地流转担保。通过设立“耕地保护基金”，以经济利益补偿和契约式管理手段，与拥有并承担责任的农民签订耕地保护合同，定期发放补偿并“挂钩”解决农村养老保险、农业保险、耕地保护、土地流转担保等问题，一举数得。江苏作为沿海经济发达地区，政府财力应远胜于我国西部的成都。建议我省尽快建立和实施耕地保护金制度，苏锡常地区更应率先垂范，先试先行。
　　7 、建立健全农村新型治理结构和机制
　　促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力，将是事倍功半。如何充分调动和发挥基层干部和广大农民的主观能动性？ 建立健全农村新型治理机制则是最好的着力点。主要包括三层内容：一是将村级公共服务和社会管理经费纳入财政支出体制；二是推进乡村党政干部公推直选制度；三是扎实推进农村社区的民主议事、民主理财、民主管理，提高村民自治水平。
　　在扎实推进村级公共服务和社会管理改革方面，成都的经验值得借鉴。成都专门制订出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》，把村级公共事务分成 59项，构建了一套适应农民生产生活发展要求的标准服务体系，并把村级公共服务和社会管理的经费纳入财政预算体系，按每个村年均每年不少于 20万元拨付，形成保障有力、满足运转需要的投入机制。该意见还明确了村级事务运作方法，群众参与的议事规则，切实有效的民主理财制度，有力推进了农村基层民主建设，大幅度提高了村民自治水平。
　　推进乡村党政干部公推直选，是完善农村新型基层治理机制的重要环节。成都在全市全面推进了以基层党组织书记公推直权，开放“三会”，社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，初步形成了以群众满意为价值取向，对上负责与对下负责的相结合的新型基层治理机制，得到社会广泛认同。通过让农民在参与、发展和管理中发挥自己的作用，取得始料未及的良好社会效果。
　　
　　
　　作者信息：
　　江苏省社会科学院农村发展研究所所长、研究员、博导
　　 zsbao@hotmail.com