本所与南通分院联合调查报告“推进城乡发展一体化的如皋经验”获得省委罗书记肯定性批示

　　——来自省社科院沿江开发研究基地的调查报告
　　
　　城乡发展一体化是破除城乡二元结构、缩小城乡差距的战略举措，是加快转变经济发展方式、进一步保障和改善民生的内在要求。近几年来，如皋市奋力抢抓江苏新一轮沿江开发战略机遇，以科学发展观为指导，坚持将工业化、城镇化、农业农村现代化“三化”深度融合作为统筹城乡发展的主要抓手，初步形成城乡发展统筹规划、产业相互融合、社会协调发展、差距明显缩小的发展新格局，积极探索出一条苏中地区跨越发展的特色之路。如皋大力推进城乡发展一体化的经验值得借鉴。
　　一、 如皋市推进城乡发展一体化取得的成效
　　近年来，如皋市以统筹城乡“五个一体化”发展为主线，积极探索创新城乡共同发展的体制机制，城乡发展一体化的显著成效主要体现在下列几个方面。
　　1、经济实力明显增强，城乡居民共同富裕
　　2011年，全市地区生产总值达521亿元，地方财政一般预算收入45.63亿元，进出口总额和出口总额分别为30.42亿美元和18.77亿美元，居民储蓄存款余额370.4亿元，前五项指标均已位列全省县（市）第9位；全市规模以上工业增加值258.13亿元，全年固定资产投资272.02亿元，分别列全省第11和第13位；“十一五”期间，城乡居民收入年平均递增率高达14.5%和14.3%。2011年城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到23028元、10312元，又比去年增长16%和18.6%。农民收入结构不断优化，工资性收入占比达80%以上。
　　2、产业结构不断优化，城乡经济共同繁荣
　　“十一五”期间，全市三次产业结构优化为8.0：56.4：35.6；现代高效农业快速发展，高效农业规模占比达60.5%，建成花木、湖桑、稻米和畜禽四大“十亿产业”板块，“十亿产业”板块数量占到南通半数以上；规模工业占全部工业比重达68.6%，规模工业应税销售由92亿元增长到581亿元；高新技术产业产值在规模工业中的占比达到32%，年均增长58%；服务业增加值达147.4亿元，社会消费品零售总额180亿元，服务业就业人数占全社会就业比重达35.9%。
　　3、各类规划统筹对接，城乡发展日趋融合
　　按照城乡规划全覆盖的要求，如皋市全面修编完成了城市总体规划、新一轮镇区总体规划、332个村（社区）建设规划和聚居区修建性详细规划，高起点修编完善了九大产业发展规划、产业空间布局规划和各主体功能区发展规划，编制了特色专业园区、目标千百亿企业发展规划和水电等基础设施建设专业规划，完成了市、镇、村规划与城市总体规划有效衔接。荣获“中国最佳规划城市”、“江苏省城乡规划全覆盖工作先进集体”称号。
　　4、基础设施不断完善，城乡环境显著改善
　　“十一五”期间，如皋市累计完成交通投入100亿元，是“十五”期间的3.34倍，中心城区“十横十纵”，重点镇“四横四纵”、一般镇“三横三纵”的城(镇)区框架全面形成，每平方公里公路密度达2.3公里，位居南通首位，农村公路、公交实现村村通。区域供水、污水处理、垃圾处置、数字电视实现全覆盖。生态基础设施建设同步推进，农村改厕、河道整治、绿化造林、秸秆综合利用率均居全省前列。
　　5、公共服务趋向均等，居民生活全面提升
　　如皋不仅建设成为省级教育现代化先进县(市)，并成为南通唯一的省级义务教育优质均衡改革发展示范区。全市实现了村级公共服务中心全覆盖，新型农村合作医疗参合率、社区卫生服务站行政村覆盖率均达100%。文化广场、奥林匹克体育公园、红十四军纪念公园等文化功能不断健全完善。如皋先后获得国家卫生城市、国家级生态示范区、中国优秀旅游城市和江苏省文明城市、国家级生态市、环保模范城市、园林城市等称号。
　　6、社会保障全面覆盖，城乡就业统筹推进
　　“十一五”期间，如皋农村劳动力转移总数突破40万人，实施“千名能人、百亿投入”、“双带”、“大学生村干部创业”等工程，以创业带动就业，城镇登记失业率控制在3%以内。城镇居民基本医疗保险、农村新型合作医疗、城乡居民最低生活保障、新型农村社会养老保险、被征地农民基本生活保障基本实现全覆盖。在苏中苏北率先实行农民养老保险财政贴补，在南通市率先实行大病救助和事业单位养老金社会化发放。
　　二、如皋市推进城乡发展一体化的重大举措
　　统筹城乡发展是一项系统工程，如皋市按照以工促农、以城带乡的要求，勇于改革，大胆实践，坚持“全域规划、县域统筹、区域突破”的方针，通过实施一系列重大战略举措，全力推进城乡发展一体化进程。
　　1、以“万顷良田工程”建设为突破口，推进“三化”互动并进
　　如皋市先后出台了一系列文件，以“万顷良田工程”建设为突破口，整合全市20个乡镇农地资源和建设用地，加快推进“三集中”，大力促进“三化”深度融合，全力推进城乡发展一体化进程。具体实施过程中，一是加强组织领导。专门成立万顷良田建设工程区拆迁安置指挥部，由市分管领导挂帅，各镇主要领导牵头负责，业务上接受万顷良田领导小组的指导，设立办公室、后勤保障组和拆迁小组，精选熟悉拆迁安置业务工作的机关人员和镇村业务骨干组建拆迁工作队伍。二是精心编制规划。将“万顷良田工程”项目选在相对偏远、改造需求较为迫切的永久性基本农田保护区，并将“万顷良田工程”项目规划与城乡发展一体化规划、城镇体系布局规划、产业布局规划和土地利用总体规划进行有机衔接，突显规划的科学性、系统性。三是高水平实施搬迁。积极探索并推行“三置换”（ 农民宅基地使用权置换城镇住房、土地承包经营权置换城镇社会保障、农村户口置换为城市户口）和“八公开一监督”（公开搬迁范围和时间、实施程序、分户及人口、评估机构、评估结果、补偿政策和标准、安置方式、奖励方案，村民代表全程参与监督搬迁进程）阳光搬迁安置模式；建立搬迁安置、免费培训、引导就业、社会保障“四位一体”机制，最大限度维护搬迁群众利益。四是高标准安置农民。选择靠城镇、园区、市场等条件好的地段，严格按照商品房要求建设农民安置房，将搬迁农户纳入被征地农民基本生活保障体系，并建立基本生活保障正常增长机制，逐步推进各类保障与城镇接轨。
　　2、把产业发展和产业聚集放在首位，强化产业支撑作用
　　如皋市通过强化产业集聚发展支撑作用，加快推进城乡发展一体化进程。首先，全市建立了招商条线统一运筹下的七大专业园区管理运作机制，设立北京、上海、南京等7个固定点，花大力气坚定不移推行驻点招商引资工作，成效显著。其二，实施工业集聚化发展战略，一方面全力推进熔韩船舶配套园、欧洲动力系统配套产业园和金属表面处理园建设，打造千亿级特色专业园区。另一方面各镇结合镇域经济产业特色，加大产业集中区整合力度，全力培育出超50亿、超百亿生态工业集中区。其三，按照工业化理念谋划农业，品牌化战略经营农业，着力打造花木盆景、外向肠衣和长寿食品等百亿级板块，生态果蔬、优质稻米、优质畜禽、优质桑蚕和旅游农业等数十亿级板块。其四，加快现代服务业的发展，重点打造集研发、服务外包、科技孵化于一体的生态型、国际化的软件园。
　　3、加大 “三农”财政投入力度，充分发挥财政资金杠杆作用
　　如皋市通过大力统筹各级各类资源和要素，不断加大公共财政对“三农”的投入力度和覆盖范围，引导社会资本、金融资本更多地投向农业农村。如皋市抓住当前国家高度重视“三农”的历史机遇，不折不扣落实各项强农惠农政策，深入研究上级文件精神，灵活运用各项政策，积极向上争取项目和资金，近年累计争取省级以上无偿支农资金近8亿元，屡创历史新高。同时，不断完善公共财政以奖代补的政策引导机制，充分发挥财政资金的杠杆作用，持续加大政策刺激，加快农村基础设施和社会事业的建设，缩小城乡发展差距，每年用于“三农”领域的新增贷款总量均比上年有明显增加。
　　4、建立高效机构和联动工作机制，确保各项工作扎实推进
　　如皋市在统筹城乡一体化发展过程中，政府全程介入，扎实推进，确保了各项工作的顺利开展。一是成立强有力的统筹城乡发展工作机构，牵头组织编制统筹城乡发展规划、研究制定统筹城乡发展政策，指导统筹城乡发展实践。二是建立高效的部门联动机制，根据部门职能，分解任务，明确责任，促进各部门围绕城乡发展一体化实施重点，联动推进各项工作。三是建立考核督查机制，把统筹城乡发展纳入市对区镇、部门目标责任制考核，强化督促落实。四是建立强化基层主体作用的工作机制，2010年以来，结合创先争优活动，大胆改革选人、用人、育人机制，在市级机关部门遴选出36名能力强、活力强、潜力强“三强”型科级干部，担任36个班子软弱、经济薄弱、基础脆弱“三弱”村驻村书记，强化推进城乡发展一体化的基层领导工作。
　　三、如皋市推进城乡发展一体化的主要经验
　　如皋市从实际出发，成功探索出了适合自身特色的城乡一体化发展道路，为构建和谐社会、促进城乡发展一体化提供了值得其他地区借鉴的宝贵经验。
　　1.淡化行政区划，强化经济区域意识，变“城市规划”为“城乡规划”
　　如皋市长期坚持将整个市域的城乡作为一个有机的整体，统一规划，统筹安排。如皋市按照城乡规划全覆盖的总体要求，全面修编了城市总体规划、新一轮镇区总体规划、323村（社区）村庄建设规划和聚居区修建性详细规划，修编完善了九大产业发展规划、产业空间布局规划和各主体功能区发展规划。在统一规划中，如皋市确立了全市经济、社会、环境、资源各方面发展的空间总体框架，确定了市域的空间架构与功能布局，打破了行政分割和部门分割，从市域的角度谋划全市城乡建设和发展，优化配置城乡各类要素资源，推动空间布局优化和产业结构调整，实现区域内公共服务设施和基础设施的共建共享，对城乡发展一体化起到了积极的推动作用。
　　2.创新发展方式，通过促进“三化”深度融合推进城乡统筹发展
　　如皋市坚持将“三化”深度融合作为城乡统筹的主要抓手、城乡一体化的突破口和基本现代化的新路径：一是将工业化作为推进“三化”深度融合、加快城乡一体化的“火车头”。如皋市坚持走新型工业化发展道路，在快速做大做强工业经济过程中，注重促进农村工业和城市工业的统筹规划、集中布局、集聚发展。二是将城镇化作为推进“三化”深度融合、加快城乡一体化的“发动机”。如皋市围绕提升城镇能级水平，通过农村城镇化与城市化联动，吸纳各类资源要素加快向城镇集聚，基本形成配套完善、服务功能健全、人居环境优美、发展协调有序的由城市、小城镇、农民集中居住区、农村新型社区等多层级、多形式构成的现代城镇体系。三是将农业现代化作为推进“三化”深度融合、加快城乡一体化的“助推器”。如皋市通过切实转变农业发展方式，促进传统农业向现代农业转型，推动农业人口向城镇转移，既为工业化拓展了广阔空间，又为推进“三化”深度融合、实现城乡发展一体化奠定了坚实基础。
　　3.扎实推进农村综合配套改革，建立城乡发展一体化的保障体制机制
　　如皋市从五个方面着手，全方位推动农村综合配套改革，建立城乡发展一体化保障体制机制：一是推动乡镇机构改革和区划调整。以撤乡并镇为抓手，在转变政府职能、精简乡镇机构和人员的同时，有效克服了乡镇规模偏小、工业布局分散、人口集聚受限、城镇化水平偏低的不利因素，为“三化”互动并进提供了强有力的保障。二是推进城乡基本公共服务均等化。通过扎实推进城乡教育均衡发展，如皋市建成为省义务教育优质均衡改革发展示范区；通过深入实施医药卫生体制改革，不断完善城乡社会保障体系，逐步实行城乡居民统一的低保、养老、医疗制度。三是推进农村土地制度改革。建立城乡统一的土地交易市场，进一步完善农地自由流动的市场机制、价格形成机制和利益分配机制，积极探索农村集体非农建设用地进入市场交易。四是推进农村金融改革。大力发展村镇银行、农村小额贷款公司，建立政府扶持、多方参与、市场运作的多层次农村信贷担保机制，引导金融机构向镇（区）延伸。五是推进城乡管理体制改革。不断扩大经济发达镇（区）行政管理权限，积极探索与新型社区相适应的城乡一体的管理体制；推进户籍制度改革，探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步清理并剥离原依附于户籍的各种社会、经济待遇，制定城乡居民统一享有的国民待遇和政策制度。
　　四、几点有益的启示
　　如皋市推进城乡发展一体化过程中所采取的重大举措和取得的成效，不仅为其他地区发展提供了许多宝贵的经验，人们更能从中获得许多有益的启示。
　　1.立足市情特点，因地制宜推进城乡发展一体化
　　江苏各地区间经济和社会发展水平存在巨大差距，客观上要求各地区推进城乡发展一体化应以区域经济社会发展为依托，这就决定了不同地区应因地制宜地选择和实施符合各区域情况的城乡一体化发展模式。如皋市立足市情，因地制宜，科学规划，稳步推进，力求实效。以推进现代农业发展、农村土地制度和农村金融制度改革为突破口，将“三化”深度融合作为城乡一体化的主抓手，成功地探索出了一条苏中地区推进城乡发展一体化的新路子。
　　2.树立开放理念，将城乡发展一体化作为系统工程运筹规划
　　推进城乡发展一体化是一个系统工程，在发展中若不注重整体规划就会导致重复建设、城市化与农业现代化互动作用不强等问题，可以说城乡规划的科学性决定了城乡一体化的发展层次和水平。如皋市坚持将科学规划作为龙头，站在区域经济统筹发展的高度，最大限度地整合城乡空间资源，优化空间形态；牢固确定开放式规划的理念，坚持“开门做规划”，尊重群众意愿，充分激发群众支持参与城乡一体化发展的积极性和主动性。
　　3.注重制度创新，建立推进城乡发展一体化的保障机制
　　如皋市推进城乡发展一体化的经验表明，由于城乡二元结构特有的经济性与体制性特征，推进城乡发展一体化的关键在于制度创新，必须建立统一的促进城乡融合、协调发展的保障制度，进而加大城乡资源整合优化力度，才能推动城乡经济社会协调发展。为此，如皋坚持以打破城乡二元制度结构为突破口，对现行户籍制度、土地制度、财政制度、教育制度和社会保障制度等，进行一系列改革和创新，其最终目标在于确保城乡居民具有相同的社会地位和政治权利，都能享有大致相当的基本公共服务。
　　4.发挥政府主导作用，努力协调好不同社会群体间的利益关系
　　城乡一体化重在突破二元结构，并且在公共资源配置上逐步实现城乡均等化，这其中必然涉及到不同社会群体间的利益关系调整，因此要求政府发挥其主导作用。如皋市城乡一体化的经验表明，政府应积极造就有利的制度环境和政策导向氛围，从制度安排上为打破城乡二元结构找准突破口。政府的作用不仅表现在它是决策者，更是组织者和监督者，政府不仅要科学地制定城乡一体化发展的方针政策和方案，尤其要使公共资源向农村倾斜，加大各级财政对城乡一体化发展中基础设施、社会保障等社会公共事业建设的投入；更要从组织、制度上落实，确保各项方针政策能够得到贯彻实施。
　　
　　
　　（联合调查组成员：江苏省社科院农村发展所所长包宗顺研究员，曹明霞、张立冬助理研究员；江苏省社科院南通分院党组书记陈冬梅，编辑王鹤远。执笔：包宗顺、曹明霞、张立东）